Інституційна модель гуманітарного розмінування: який підхід відповідає викликам України
В Україні формується нова рамка для однієї з найскладніших галузей відновлення — протимінної діяльності. Два законопроєкти, зареєстровані у Верховній Раді — урядовий №15108 та депутатський №15108-1 — пропонують різні відповіді на ключове питання: якою має бути система управління розмінуванням у країні, щостикається з безпрецедентним масштабом мінного забруднення.
На перший погляд, обидва документи мають спільну мету — підсилити систему, унормувати діяльність операторів і створити передбачувані правила для ринку. Але вони відображають дві різні філософії.
Урядовий законопроєкт №15108 загалом зберігає чинну модель управління сферою протимінної діяльності:
- Національний орган з питань протимінної діяльності як міжвідомчий допоміжний колегіальний орган;
- Центр протимінної діяльності та Центр гуманітарного розмінування;
- координація через Нацорган.
Фактично мова йде про продовження нинішньої системи із розподіленими повноваженнями між різними органами влади. Орган, що головуватиме у Нацоргані, визначає Кабмін, а після завершення воєнного стану головування у Національному органі передбачається за Міністерством внутрішніх справ.
Така модель зберігає інституційну спадковості та уникає різких змін у період війни. Водночас не вирішує головної проблеми системи — відсутності єдиного центру відповідальності за політику та результати у сфері ПМД.
На практиці це означає збереження ризиків:
- дублювання функцій;
- складної міжвідомчої координації;
- повільного ухвалення рішень;
- розмитої відповідальності за результати;
- залежності системи від міжвідомчих погоджень.
Альтернативний депутатський законопроєкт №15108-1 пропонує іншу модель — створення спеціалізованого Національного агентства як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.
У цій моделі саме агентство стає єдиним державним центром управління сферою ПМД, тоді як Центр гуманітарного розмінування виконує функції операційної підтримки.
Такий підхід значно ближчий до моделі, рекомендованої міжнародними партнерами та описаної у Білій книзі «Оновлення інституційної архітектури протимінної діяльності в Україні» від Інституту глобальних змін Тоні Блера. Він також корелює з практикою Хорватії, де формування єдиного спеціалізованого органу стало одним із ключових факторів системності та ефективності розмінування.
Ключова перевага такої моделі — концентрація відповідальності та управлінських функцій в одному органі. Це потенційно спрощує:
- стратегічне планування;
- залучення міжнародної допомоги;
- координацію операторів;
- управління даними;
- контроль якості;
- пріоритезацію очищення територій.
Йдеться про принципово різний підхід: чи має система залишатися розподіленою між різними органами, чи отримати єдиний центр відповідальності. Для України, яка має одну з найбільших потенційно забруднених територій у світі, питання швидкості та керованості системи поступово стає критичним.
Розмежування видів розмінування
Друга відмінність у тому, як законопроєкти бачать саму структуру розмінування.
Урядовий документ оперує двома категоріями — оперативним і гуманітарним.
Такий підхід частково відповідає чинній практиці, де діючий закон формально включає військове розмінування до системи протимінної діяльності, однак не створює для нього окремої комплексної моделі регулювання, залишаючи значну частину практичних механізмів у площині сектору безпеки та оборони військова складова протимінної діяльності залишається в сфері регулювання сектору безпеки та оборони. Разом з тим відсутність повної систематизації усіх видів розмінування створює потенційні труднощі на стику між бойовими діями, стабілізаційними заходами та подальшим гуманітарним очищенням територій.
Депутатський варіант додає третю — військове розмінування. Для України це може бути важливим з огляду на довгостроковий характер забруднення територій та необхідність синхронізації військових, безпекових і цивільних процесів.
Чіткіше розмежування створює основу для більш точного планування і координації. Водночас, без ефективного центру управління навіть найдетальніша класифікація не гарантує узгодженості в діях.
Ринок операторів: спільна основа
У частині операторів обидва законопроєкти збігаються: працювати на ринку можуть юридичні особи незалежно від форми власності.
Україна фактично підтверджує курс на модель, де гуманітарне розмінування — це не лише функція держави, а й ринок послуг із широким колом учасників: від державних структур до міжнародних і приватних операторів.
Але тут виникає інше питання: хто забезпечує правила гри?
Ринок у такій чутливій сфері не може ефективно функціонувати без чіткого регулювання, стандартів і контролю. І знову це повертає до питання — чи достатньо нинішньої розподіленої системи, чи потрібен єдиний регулятор.
Хто розміновує: держава чи ринок?
Ще одна відмінність стосується виконавців гуманітарного розмінування.
Урядовий законопроєкт обмежується операторами протимінної діяльності. Депутатський розширює цю рамку, додаючи можливість участі державних підрозділів.
Це, фактично, різні акценти: або модель, де основну роль відіграє ринок, або змішана система з більш активною участю держави.
В українських реаліях обидва підходи можуть співіснувати. Але така змішана модель вимагає дуже чіткої координації — інакше виникає ризик дублювання функцій, конкуренції за ресурси та різних стандартів якості.
Висновки
За всіма відмінностями між законопроєктами проглядається одна спільна проблема: питання системності.
Україна стикається з обсягами мінного забруднення, які кратно перевищують досвід більшості країн. І це означає, що швидкість і ефективність розмінування будуть визначатися не лише фінансуванням чи технологіями. Вони визначатимуться тим, чи є система керованою.
У підсумку різниця між законопроєктами зводиться до простого, але фундаментального вибору:
- або поступове доопрацювання існуючої розгалуженої моделі;
- або створення нової, більш централізованої та керованої архітектури.
З огляду на масштаб виклику, перед яким стоїть Україна, це вже не лише питання інституційного дизайну. Це питання темпів очищення територій, повернення людей додому і відновлення економіки.
Досвід інших країн показує: у таких умовах виграє не та система, яка має більше акторів, а та, яка має чіткий центр.
Міжнародний досвід, зокрема Хорватії, а також рекомендації, викладені у Білій книзі, свідчать, що централізована модель управління дозволяє швидше ухвалювати рішення, ефективніше управляти ресурсами, підвищувати прозорість, спрощувати взаємодію з міжнародними партнерами та формувати єдину державну політику у сфері ПМД.
Для України це питання вже виходить за межі виключно технічного регулювання. Йдеться про створення інституційної системи, здатної працювати десятиліттями та забезпечити безпечне повернення земель до економічного використання і відновлення держави.